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完善制度·强化执行·转变观念

2018年07月07日 19:38  点击:[]


2018-07-07    马抗美    来源:中国人才研究会微信公众号

《关于深化人才发展体制机制改革的意见》(以下简称《意见》)是推进我国全面深化改革和党的建设制度改革的重要文献。《意见》的出台对于广大人才和人才工作者来说,是一件鼓舞人心的大事。从改革开放初期我党提出尊重知识、尊重人才,到人才是第一资源,再到人才强国战略、人才优先发展、坚持党管人才、创新驱动就是人才驱动等一系列重要思想观念的创新,体现出我党随着形势的发展对人才问题的认识不断深化和细化。而这些思想观念的创新,又对人才事业的发展起到了巨大的推动和导向作用。《意见》的出台,集中表现出党对人才事业的高度重视和解决好人才问题的决心和胆略。《意见》是对新时期人才事业发展的顶层设计和全面部署,是指导人才理论研究和人才工作实践的纲领性文件。

人才现象是最复杂的社会现象。人才问题有其自身的复杂性,解决起来不可能一蹴而就。《意见》给我们指明了人才发展体制和机制改革的大方向和基本路径,目前关键二字就是落实。这是一项复杂而细致的系统工程,也是一个结合具体情况再创造的过程。

一、在制度建设层面,要加快人才立法和配套政策的科学制定

制度建设是一个国家得以生存和发展的最基本的条件,是一项带有全局性、根本性、稳定性和长期性的工程。人才事业要得到快速发展,制度建设同样是重要保证。当今世界越演越烈的人才竞争,归根到底是人才制度的竞争。党的十八大提出,要形成具有国际竞争力的人才制度优势。这是激发人才创造活力,有效应对国际人才竞争的根本措施。由此可见,实现人才制度环境的现代化十分重要。《意见》所蕴含的精神实质和重大创新性举措,都要通过人才制度建设才能转化为现实的力量。

(一)加快人才立法

人才法制建设是人才制度建设的重要组成部分,它契合了新时期依法治国的理念,其自身所具有的刚性、普遍性、强制性等特征,也适应了新时期人才工作的新要求。习总书记曾指出: “凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”[1]由于人才现象本身的复杂性,人才法律涉及的内容相当广泛,既有人才培养、选拔、评价、激励等中的问题,又有不同类型人才队伍建设与发展问题,还有国家人才队伍整体规划和调节等问题。近些年来,我国已制定了不少关于人才的法律法规,发挥了重要作用。但是,随着形势的发展和对人才的强烈需求,人才立法的速度慢、数量少、分散化、碎片化,人才工作中一些重大问题缺乏相关的法律规定等弊端越来越充分的暴露出来。

因此,《意见》在加强人才管理法制建设方面,提出了新的要求和任务,主要包括四个方面:一是要研究制定促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面的法律法规。二是完善外国人才来华工作、签证、居留和永久居留管理的法律法规。三是制定人才工作条例。四是清理不合时宜的人才管理法律法规和政策性文件。从这四个方面的内容可以看出,虽然人才法制建设的任务千头万绪,但《意见》的思路非常清晰,体现出对人才法制建设的总体考虑。

1、突出了问题导向,找准了人才法制建设的切入点和突破口。《意见》把理顺政府、市场、社会、用人主体关系,明确各自功能定位,作为改革重点,着力加以推进。在人才工作实践中,人才评价是一个影响人才创新活力的突出问题,社会反映也颇为强烈。随着国家之间、地区之间、用人单位之间对人才资源的争夺日益激烈,组织机密泄漏、经济资源流失、核心和关键技术外流等现象时有出现。人才安全问题显得越来越突出,关系到国家的安危。因此,《意见》把规范人才开发及人力资源市场建设、人才评价、人才安全成为人才法律法规建设的重点。同时,《意见》把完善外国人才来华工作、签证、居留和永久居留管理的法律法规提到法制建设的日程,充分说明对引进海外人才的重视。

2、制定人才工作条例。这是一项带有全局性、统领性的工作,也是人才法制建设中的重要基础。条例是法的表现形式之一,人才工作条例将由国家权力机关或行政机关根据宪法和法律,针对人才工作这一重大事项做出比较全面、系统、原则的规定,具有长期执行的普遍效力。在现有的人才法律法规中,尚缺乏一部基础性、综合性的法律规范性文件,来统领和规范人才工作的基本原则和制度框架。人才工作条例的制定,将弥补这一空白,成为人才立法中最为关键的一步。条例一经颁布实施,其所涉及到的对象,必须依条款办事,否则将要受到法律、行政或经济的处理。应当说,人才工作条例的制定将对人才事业的发展起到重要的保驾护航作用。

3、清理不合时宜的人才管理法律法规和政策性文件。这一点体现了《意见》对人才法制建设的动态把握和实事求是的科学精神。随着形势的发展变化,要进一步推进人才发展体制机制改革,就必须冷静而理性的审视以往的不合时宜的法律法规和政策性文件。如果这些文件已不适应新的形势和发展需要,就有可能成为人才事业发展的障碍。另外,在人才工作的实践中,我党对人才发展规律和市场运行规律的认识也在不断加深,这也是推动人才管理法律法规和政策性文件清理的依据。总之,通过清理,人才法律法规将更能够促使政府、市场、社会、用人主体各司其职,形成公平竞争的人才成长法制环境,促进和激发人才的创造活力。

贯彻落实《意见》最有力的保障是走法治化的道路。目前人才立法的任务相当繁重。因此,要采取有效措施,加快人才立法的速度,提高人才立法的质量。在立法资源稀缺有限的情况下,可以考虑在立法内容和层级上采取循序渐进策略。

(二)科学制定人才政策

政策也是人才制度建设的组成部分。人才政策是指执政党和政府根据经济社会发展需要,对人才工作制定的指导方针和行政措施。改革开放以来,党和国家制定并实施的各项人才政策发挥了巨大作用。任何一项法律的创制都具有一定的政策背景,都要受到执政党的政策影响。可以说,执政党的政策是国家法律法规最核心的来源,而执政党也要通过国家政权机关,包括利用法律手段贯彻自己的政策。因此,加强人才法制建设并不意味着取消或不重视人才政策,相反,政策对于法律有着非常重要的意义,成熟的、行之有效的人才政策是人才法律的基础和重要来源,而人才法制建设的成果又将成为人才政策贯彻落实的最为重要和有力的手段。我们在坚持人才工作法制化基本方向的同时,要注意人才政策的研究和制定。

《意见》系统提出要建立和完善和制定多种工作机制及办法。从纵向来看,涉及到人才的培养、选拔、管理、评价、激励、流动等各个环节,特别是在以往的基础上,增加了人才支持这一重要提法。仅在知识产权保护中,就提出研究制定商业模式、文化创意等创新成果保护办法、建立创新人才维权援助机制、建立人才引进使用中的知识产权鉴定机制、完善知识产权质押融资等金融服务机制。从横向来看,覆盖到了不同类型的人才队伍建设,而且更加细化,针对不同类型的人才提出了不同的措施。这些机制要真正发挥作用,都需要转化为不同的政策。因此,相关政策的科学制定成为落实《意见》的重要途径。

在以往的人才工作实践中,政策难以落实一直是困扰人们的难点。这其中固然有各种复杂的原因,但政策本身的问题无疑应该引起高度重视。这主要表现为政策不配套,造成在实际工作中很难执行;有些政策过于原则,缺乏具体可操作性等。因此,在落实《意见》的过程中,特别需要认真梳理《意见》所提出的各种要求和措施,从两个方面加强人才政策建设。一是要统筹规划,有序推进,使政策能够科学配套,相互促进和补充,从而形成合力,最大限度的发挥政策的积极效益。二是要加强细化,提高政策的可操作性。例如,探索实行充分体现人才创新价值和特点的科研经费使用管理办法、对职称外语和计算机应用能力考试不作统一要求等较为具体的问题,也需要转化为相关的可操作的政策,才能得以实行。

二、在政策执行层面,要强化执行力

执行力指的是贯彻战略意图,完成预定目标的操作能力。这个过程也就是政策目标得以实现的过程。政策执行以提高执行力为重要条件,执行力高,则政策执行到位,成效显现充分,反之亦然。由此可见,政策执行落实过程直接关系到政策目标能否实现及实现的程度和范围,在政策运行中具有重要意义。美国政策学者艾利森曾指出,“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余90%取决于有效的执行。”[2]《意见》针对人才发展体制机制的重要领域和关键环节发力,从人才管理体制、人才培养支持机制、人才评价机制到人才流动、人才创新创业激励、国际引才用才机制,每个环节都部署了若干具有突破性、创新性的改革举措。相关地区和部门还会在《意见》的指导下进一步细化任务分工,制定更为详细具体的改革方案和路线图。这些高“含金量”的政策要成为真正推动改革的现实力量,关键在于通过有效执行使其得到切实贯彻。

在人才工作实践中,政策执行力不足主要体现在两个方面:一是从最顶层主体到基层单位这一链条中,政策执行者对政策的执行情感、执行政策的积极性存在着逐级递减现象,从而影响政策执行的力度。二是在执行的过程的链条中出现偏差,影响政策执行的走向。要强化《意见》的执行力,保证中央的部署能够得到有效的落实,防止政策执行中越来越弱,或者偏离《意见》的精神实质,需要从以下几方面入手:

(一)要提高政策执行主体的能力素质

影响政策执行力的因素很多,其中最重要的还是政策执行主体的能力素质问题。对于《意见》的贯彻执行来说,政策执行主体首先就是要准确深入的领会《意见》的精神内涵。《意见》中既有理论创新,又有实际措施的突破。执行者只有正确领会了《意见》,熟悉政策、精通政策,才能在贯彻执行中情绪饱满,发挥积极性和主动性,将文件的要求与本地区、本部门的具体情况结合起来,整合各种资源,调动各方面力量,创造性地落实《意见》提出的各种任务;才能在执行中能够不偏离政策预期,在关键政策点上拿捏好度。在提高政策执行主体的素质能力的同时,《意见》要求有关方面抓紧制定任务分工方案,明确各项改革的进度安排,也有利于消除误解和歧义,提高各层级的执行效率。

(二)要协同联动,形成政策执行合力

政策的执行又是一定的组织行为。要达到高效顺畅的目标,就要有科学的组织结构和组织原则,在权力和职责明确的前提下,遵循系统的运行程序和方式进行。在当前形势下,人才发展体制机制的每项改革举措,实质都是一项系统工程或综合性活动,涉及多方主体、多种领域、多项资源甚至多个时段的动态调度。仅海外引才服务和工作平台建设一项工作,就涉及到国籍户籍、人才任职、社会保障、子女教育等系列问题。因此,要下好人才发展体制机制改革这样一盘大棋,就必须强化协同观念,实现不同主体、不同层级、不同资源间的联通互动。主要包括两个层面:一是增进不同主体间的协同,形成分工明确、协调有序、科学规范的长效稳定执行机制。如在人才管理体制改革中,既要政府转变人才管理职能,又要用人主体发挥用人自主权,还需人才公共服务机构深化改革;人才培养支持机制的创新,涉及到产、学、研多个领域的协同育人,科学、技术、工程等不同类型专家的协同创新,以及产教、校企等不同主体的合作。可建立改革工作联席会议制度,打造各方信息的交流聚合平台,协调多个部门集中研判解决人才发展体制机制改革中的突出问题。二是加强不同层级之间的积极联动。《意见》的落实需要层层贯彻,只有从上至下达成共识,形成有效畅通的沟通互动,才能将各项政策真正执行到位,发挥政策预期功能。

(三)要加强监督指导,强化责任落实

人才发展体制机制改革的复杂性,使得不同主体、不同环节、不同领域之间工作的关联性增强,进而对政策执行者职责履行程度提出更高要求。因为在这个系统链条中,某一主体的执行不力或执行偏差不仅会影响这一环节工作的开展,而且会波及到其他相关环节甚至人才发展体制机制改革的全局。例如,《意见》强调转变政府职能,简政放权,赋予用人主体更多的自主权。这里包含着一个人才管理体制上的重大变革。能不能用好自主权,将是对不同用人主体的一次考验。而对政府各级人才管理部门来说,能不能真正转变职能,无疑也是一次考验。要实现这一转变,既要发挥不同主体的主动性、创造性,而且还需要加强指导和监督,以避免政策走向的偏离和用人中的腐败等现象。因此,要准确掌握政策执行情况,必须从全局角度组织开展督导指导,明确职责责任。正是基于此认识,《意见》对强化监督做出了具体规定,一是进一步完善宏观指导、科学决策、统筹协调、督促落实机制。对政策执行的监督过程,也是宣讲政策、指导工作的过程,通过实地检查和面对面交流,总结改革中的好经验和做法,为执行者提供解决问题的思路。二是明确责任,并纳入考核范围。《意见》要求实行人才工作目标责任考核,建立各级党政领导班子和领导干部人才工作目标责任制,细化考核指标,加大考核力度,将考核结果作为领导班子评优、干部评价的重要依据。通过监督指导和明确责任,对执行者的行为进行有效规范和引导,形成执行政策的张力,保证改革健康发展。这些措施将会大大提高《意见》的执行力度,保证改革健康发展。

(四)要重视学习宣传,提高政策知晓率,营造良好的政策执行氛围

对一些重大人才工程、普惠性人才计划和人才制度应采取多种方式,扩大政策影响,尽量消除政策执行中的“信息不对称”现象。《意见》中提出的国家“万人计划”、重大人才工程项目中设立青年人才专项,以及高层次急需紧缺人才优先落户制度等内容,能够极大调动和激励相关单位和人才的创新积极性,要在全社会范围内大力宣传。一般来说,社会组织和公众对人事人才政策越是关注和了解,人才政策的影响力就越大,政策执行的社会环境就越有利。因此,可通过报刊网站开辟专栏、在人才活动中积极宣讲等措施,提高公众对《意见》的知晓度,使社会大众、相关单位以及各类人才了解到这些政策,不但成为政策的真正受益者,而且还要成为政策执行的监督者。

三、在思想观念层面,要实现思维方式的三个转变

思想是行为的先导。从某种意义上说,思想观念方面的障碍不破除,体制机制方面的改革就更加难以推进。我们党高度重视人才工作,经过多年的努力,人才事业得到了巨大发展,培养造就了各个领域的优秀人才队伍。各类人才的社会地位不断提升,他们所做出的卓越贡献得到了人民群众的认可和赞扬。我党关于人才强国的一系列基本理念已经成为社会各界的共识。但是在新的条件下,对人才优先发展、人才驱动等问题的认识仍然存在误区。要真正落实科学人才观,形成《意见》所提出的爱才、敬才、用才的浓厚氛围,除了加强政策解读和舆论引导外,各级人才管理部门和人才工作者还要转变思维方式。

(一)要从工具型思维转向价值型思维

“政策不只是达到理想目的的工具手段,它象征了社会重视什么事情及什么人”[3]。在人才工作中,工具型思维主要体现在只追求功利的动机,借助人才达到自己需要的预期目的,而漠视人才的情感和精神价值。价值型思维则体现出对人才价值问题的理性思考,视野中是一个充满人文精神的、有情感的世界,而不是把人才只当做物的冷冰冰的世界。人才资源是第一资源,具有巨大的收益递增性和惊人的可开发性。人才固然要为经济社会发展服务,具有工具性职能,但如果仅仅把人才看作实现利润或达到任期目标的手段,就会陷入实用主义的误区。对待人才,要有更长远的眼光和更广阔的胸襟。《意见》从人才的尊严、权利、需要和发展出发,体现出的正是这样一种博大的胸怀。《意见》提出要使全社会人人都拥有成长成才与施展才华的自由和权利。通过各项改革,最大限度激发和释放人才创新创造创业活力,使人才各尽其能、各展其长、各得其所,让人才价值得到充分尊重和实现。通过加强创新成果知识产权保护,加快科技成果转化使用、处置和收益管理改革,改革人才评价、职称评定制度,完善科研人员收入分配政策,赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决定权,不断提高技术技能人才经济待遇和社会地位等,使人才价值得到充分体现;使人才在创新创造中有收益、有荣誉、有地位,让人才切实感受到知识创造的价值。通观《意见》全文,可以说是处处想人才之所想,急人才之所急,各类人才都能在其中发现自己所关心和关注的问题。要落实《意见》,我们就必须真正尊重人才,改变自觉不自觉的把人才作为工具的思维,不仅要充分认识人才在当今时代的价值,而且还要为人才的潜在价值的实现;不仅要为人才施展才华搭建舞台,还要为人才全面自由发展铺平道路,这样才能由衷的把人才放在优先发展的位置,也才能彰显出我国现代化建设的价值。

(二)要从管理型思维转向服务型思维

管理者是人才工作中重要角色之一。在现代管理中,管理和服务并不是截然对立的,它们往往是重合的,管理是服务的一种表现形式和必要手段。然而在现实的人才工作中,还存在以管理者的管理活动为中心,以方便管理为目标,而不是以方便人才创造性劳动为目标的做法,主要体现就是人才管理中的官本位和行政化。不少管理手段和环节虽然规范,但却失之于重复和繁琐,无形中给人才增加了数倍的工作量,有时这些工作量都超过了研究工作本身,使人才的时间和精力不能集中。有些管理规定在执行中过于死板,缺乏灵活性,等等。民间反映强烈的科研经费使用管理问题、在职称评定中的外语和计算机考试问题等,都反映了人才管理中管理型思维的弊端。针对存在的问题,《意见》提出要纠正人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向,特别回应了人才反映强烈的问题。按照《意见》,管理者要学会换位思考,树立服务意识,改变管理思维方式,树立服务思维。管理思维和服务思维的最大区别就在于思维起点的不同。管理思维的起点是管理者的管理活动,体现的是管理者的主体性。而服务思维的起点则是人才的创造性活动,体现的是人才的主体性。这种服务既不是简单的后勤服务,也不是被动的服务,而是具有科学性、专业性和前瞻性的职业化服务。这种服务对于人才工作的健康持续发展,具有独特的价值和贡献。

(三)要从经验型思维转向科学型思维

经验既是人们在实践中总结出的认识成果,又能够给人们的实践提供指导。经验思维所体现的就是以经验为依据决断问题的思维形式。这种思维是人们日常生活中最基础、最一般的思维形式,对人们认识事物的表象起着重要作用。但是在应对不断变化的新形势、不断出现的新问题方面,经验型思维显然具有其局限性。在这种情况下,科学思维就显得极其重要。科学思维是以科学理论为指导、借助于科学抽象力和理论洞察力深入分析矛盾和问题,形成关于事物的本质和发展规律的理性认识。现在人才工作实践中,凭借以往的经验对人才进行管理的情况还屡见不鲜。由于历史的原因,其中最常使用和最为便捷的便是用行政管理的经验来指导人才管理,在人才的评价、使用、激励等环节中都有体现。人才管理工作的核心是要激发人才的创新活力。“人有生存、发展和自我实现三层基本需求。……一些人的生存需要得不到满足,会产生不满,进而阻碍创新;一些人的生存需要虽然得到了满足,但其发展需要没有得到合理而有效的满足,缺乏公平感,也会产生不满,影响创新;一些人生存和发展需要都得到了满足,但其具有自我实现性质的需要却没有得到合理有效满足,这也会影响人的创新积极性和主动性。”[4]由于人才的成长成才有着其自身的规律,人才所从事的工作也有着不同于行政工作的特殊性,因此用简单的行政工作经验来管理人才,就不能深入了解人才的需求和创造性劳动的特点,也就不能科学解决人才发展的体制机制、公共服务等方面的不足,从而阻碍或压抑人才的积极性和创造性。正因为如此,《意见》指出,要遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律,分类施政,根据不同领域、行业特点,坚持从实际出发,具体问题具体分析,增强改革针对性、精准性。《意见》还针对不同类型的人才队伍建设,在培养支持、评价考核、保障激励、引进流动等方面提出了不同的政策和措施,充分体现出对人才发展规律和市场规律的深层次认识。人才管理部门和人才工作者要实现由经验型思维向科学型思维的转变,就必须加强学习,了解人才劳动的特点,掌握人才成长的规律和市场运行规律,从而自觉地用科学的理论指导人才工作实践。

上一条:总结经验、明确方向,推动新时代人才研究事业创新发展
下一条:进一步加强党对人才工作的领导

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